Afwijkingsprocedure

Plannen. Altijd plannen die net niet passen. Wanneer een bouwproject, een ontwikkeling of zelfs een specifiek gebruik van een perceel of gebouw afwijkt van wat het omgevingsplan voorschrijft, dan kan de afwijkingsprocedure uitkomst bieden. Dit is simpelweg noodzakelijk om een vergunning te verkrijgen, anders stopt het proces. Sinds de Omgevingswet in werking trad, spreken we in het geval van strijdigheid met het omgevingsplan van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). Een term om te onthouden, want die komt vaker voor. Gemeenten hebben overigens ook de mogelijkheid om in hun eigen omgevingsplan al 'binnenplanse' afwijkingsmogelijkheden op te nemen. Denk hierbij aan kleinere afwijkingen, zoals een lichte overschrijding van een bouwgrens met een paar decimeter, of een andere dakhelling dan standaard toegestaan. Bij de beoordeling van zo'n aanvraag – of het nu binnen- of buitenplans is – staat één principe centraal: draagt het bij aan de 'goede ruimtelijke ordening'? Een cruciaal criterium, waarbij gekeken wordt naar onder meer milieueffecten, verkeerssituatie, stedenbouwkundige inpassing en leefbaarheid. De procedure kan variëren; een reguliere (korte) route kan volstaan voor de zogenaamde 'kruimelgevallen', maar bij significantere afwijkingen is al snel een uitgebreide procedure, inclusief een gedegen ruimtelijke onderbouwing, een vereiste.

Plannen die net niet passen, we kennen het allemaal. De uitvoering van een afwijkingsprocedure begint dan ook steevast met de constatering dat een voorgenomen activiteit – of het nu een bouwproject, een functiewijziging of een specifiek gebruik betreft – niet strookt met de bepalingen van het geldende omgevingsplan. De initiatiefnemer dient dan een aanvraag in voor een omgevingsvergunning, waarin specifiek wordt verzocht om afwijking van die regels. Cruciaal hierbij is het aantonen dat de voorgestelde afwijking, ondanks de strijdigheid met het omgevingsplan, toch bijdraagt aan een ‘goede ruimtelijke ordening’. Dit is geen geringe eis; hierbij worden milieueffecten, verkeerssituatie, stedenbouwkundige inpassing en leefbaarheid uitvoerig meegewogen. Afhankelijk van de aard en omvang van de afwijking – een ‘binnenplanse’ mogelijkheid die al in het omgevingsplan is voorzien, of een ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’ (BOPA) – volgt de procedure een reguliere of uitgebreide route. Bij grotere, meer complexe ingrepen eist dit doorgaans een gedegen ruimtelijke onderbouwing, die de noodzaak en wenselijkheid van de afwijking motiveert. Het bevoegd gezag, veelal de gemeente, beoordeelt deze aanvraag vervolgens nauwgezet. Zij wegen alle relevante ruimtelijke belangen en argumenten af. Voor significante afwijkingen kan een participatietraject met betrokkenen en een zienswijzenprocedure een integraal onderdeel vormen van de besluitvorming. Het verlenen van de omgevingsvergunning, inclusief de toestemming tot afwijking, of een gemotiveerde weigering, is de uiteindelijke uitkomst van dit proces. Een zorgvuldige afweging op basis van de goede ruimtelijke ordening staat hierbij altijd centraal.

Een afwijkingsprocedure is niet één uniforme route. Nee, absoluut niet. De aard van de voorgenomen afwijking van het omgevingsplan bepaalt grotendeels de te volgen weg, de benodigde diepgang in de onderbouwing, en uiteindelijk de slagingskans. Globaal onderscheiden we twee hoofdvarianten, elk met hun eigen juridische kaders en praktische implicaties. Het zijn deze nuances die het verschil maken tussen een relatief vlotte doorloop en een langdurig traject vol hobbels. De afwijkingsprocedure is, kortom, een parapluterm voor deze diverse benaderingen. Allereerst kennen we de binnenplanse afwijking. Dit zijn de situaties waarin het omgevingsplan zelf al expliciet de mogelijkheid biedt om onder bepaalde, welomschreven voorwaarden af te wijken van de hoofdregels. De gemeente heeft hier, bij het opstellen van het plan, al bewust flexibiliteit ingebouwd. Denk aan clausules die het toestaan van een iets hogere aanbouw dan strikt voorgeschreven, mits deze niet meer dan een halve meter boven de gemiddelde goothoogte uitsteekt, bijvoorbeeld. Of het toestaan van een afwijkende functie van een bijgebouw tot een bepaalde oppervlakte. De speelruimte is hier dus al 'ingecalculeerd'. De beoordeling focust dan op het voldoen aan de specifieke voorwaarden die in het omgevingsplan zijn opgenomen. Een efficiënte route, mits de plannen daarbinnen passen, uiteraard. Dan is er de buitenplanse afwijking. Deze variant komt in beeld wanneer het voorgenomen initiatief simpelweg niet strookt met de regels van het omgevingsplan en er géén binnenplanse afwijkingsmogelijkheid voor bestaat. Geen enkele uitzondering is in het plan zelf voorzien; het is werkelijk een activiteit die 'buiten het plan valt'. Onder de Omgevingswet spreken we hier, sinds de invoering ervan, van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, veelal afgekort als BOPA. Voorheen stond dit bekend als een ‘projectafwijkingsbesluit’. Bij een BOPA is de lat beduidend hoger; de aanvrager moet overtuigend aantonen dat het initiatief, ondanks de strijdigheid, toch past binnen een 'goede ruimtelijke ordening'. Hier is een robuuste ruimtelijke onderbouwing, waarin alle relevante belangen en effecten grondig worden geanalyseerd, absoluut essentieel. Vaak vallen de zogenaamde 'kruimelgevallen' onder een reguliere procedure voor buitenplanse afwijkingen, zij het met een lichtere motiveringsplicht, vanwege hun geringe impact.

Een binnenplanse afwijking: De dakkapel die net iets groter moet

Stelt u zich voor: een woningbezitter in een woonwijk heeft concrete plannen voor een nieuwe dakkapel aan de voorzijde van zijn huis. De architect heeft een prachtig ontwerp neergelegd, maar er is een kleine kink in de kabel. Het omgevingsplan van de gemeente schrijft een maximale breedte van 2,5 meter voor dakkapellen aan de voorgevel voor. Het ontwerp, echter, is 2,7 meter breed – slechts 20 centimeter te veel. Normaliter zou dit een probleem zijn. Echter, het betreffende omgevingsplan bevat een slimme flexibiliteitsbepaling: kleine afwijkingen tot 30 centimeter van de voorgeschreven maten zijn toegestaan, mits de stedenbouwkundige inpassing niet in het gedrang komt en de buren geen onevenredige hinder ondervinden. De bewoner kan dan een reguliere omgevingsvergunning aanvragen, met het verzoek om af te wijken op basis van deze specifieke, binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. De gemeente toetst dan vooral of aan de voorwaarden van die specifieke regel wordt voldaan; een relatief snelle en efficiënte route.

Een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA): Van leegstaand kantoor naar woningen

Een ontwikkelaar ziet goud in een leegstaand kantoorpand in een gebied waar het omgevingsplan uitsluitend een bedrijfsbestemming toestaat. De markt voor kantoren is verzadigd, maar de vraag naar woningen in de stad schreeuwt om aanbod. Een transformatie van kantoor naar appartementencomplex, dát is het plan. Hier past het omgevingsplan van geen kant. Er is geen enkele clausule die het wonen op die specifieke locatie toelaat, laat staan een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Het betreft een volwaardige buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). De ontwikkelaar dient een omgevingsvergunning in en moet, veel uitgebreider dan bij die dakkapel, een robuuste ruimtelijke onderbouwing aanleveren. Hierin moet overtuigend worden beargumenteerd waarom deze functiewijziging, ondanks de strijdigheid met het omgevingsplan, tóch past binnen een ‘goede ruimtelijke ordening’. Allerlei aspecten komen dan aan bod: van parkeervoorzieningen tot geluidsbelasting, en van sociale aspecten tot de bijdrage aan de leefbaarheid van de wijk. Een complexer traject, dat vraagt om zorgvuldige afweging en een gedegen participatieproces.

De juridische basis voor de afwijkingsprocedure is onlosmakelijk verbonden met de Omgevingswet, die met haar inwerkingtreding de kaders voor de fysieke leefomgeving fundamenteel heeft herzien. Deze wet consolideert en vereenvoudigt een veelheid aan voorgaande regels op het gebied van bouwen, milieu en ruimtelijke ordening. Het is het Omgevingsplan, doorgaans vastgesteld door de gemeente, dat als het lokale regelgevende instrument fungeert. Dit plan legt de spelregels vast voor alle activiteiten en functies binnen een bepaald gebied. Wanneer een voorgenomen bouwplan, een functiewijziging of een ander initiatief niet strookt met de vastgelegde regels in dit omgevingsplan, dan is de afwijkingsprocedure een noodzakelijk proces. De formele aanvraag verloopt altijd via de Omgevingsvergunning; zonder deze vergunning is er simpelweg geen doorgang.

Onder de Omgevingswet heeft de 'afwijkingsprocedure' een specifiekere benaming gekregen voor die gevallen waarbij er geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid is: de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). Deze term duidt de juridische route aan die gevolgd moet worden als een project wezenlijk afwijkt van wat in het Omgevingsplan is toegestaan. Het bevoegd gezag, meestal de gemeenteraad, krijgt dan de taak om te beoordelen of het afwijkende initiatief, ondanks de strijdigheid met het geldende plan, tóch past binnen de 'goede ruimtelijke ordening'. Dit vereist een allesomvattende afweging van belangen; denk aan milieueffecten, de verkeerssituatie, stedenbouwkundige inpassing en de effecten op de leefbaarheid. De Omgevingswet en de daaruit voortvloeiende regelgeving, zoals het Omgevingsbesluit, schrijven gedetailleerd voor hoe deze procedures, zowel de reguliere als de uitgebreide, moeten worden doorlopen en welke eisen aan een dergelijke aanvraag worden gesteld.

De noodzaak om af te wijken van strakke bouw- en gebruiksregels is niet nieuw, verre van zelfs. Plannen zijn nu eenmaal zelden perfect toegerust op de dynamische realiteit. Voordat de Omgevingswet op 1 januari 2024 van kracht werd, kende Nederland een veelheid aan wetten en regels die de fysieke leefomgeving raakten. Denk aan de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo); een versnipperd landschap van juridische kaders.

Vóór de Omgevingswet was het bestemmingsplan het dominante instrument voor ruimtelijke ordening op gemeentelijk niveau. Afwijkingen van dit plan waren mogelijk, maar via verschillende, soms complexe routes. De 'kruimelgevallenregeling', bijvoorbeeld, maakte het via artikel 2.12 lid 1 onder a sub 2 van de Wabo (en feitelijk artikel 4 van het Besluit omgevingsrecht) mogelijk om voor kleinere afwijkingen, met een beperkte ruimtelijke impact, relatief eenvoudig een omgevingsvergunning te krijgen. Dit waren dan vaak aan- of uitbouwen, dakkapellen en kleine functiewijzigingen, allemaal mits ze pasten binnen de criteria van een 'goede ruimtelijke ordening'.

Voor omvangrijkere afwijkingen, projecten die echt strijdig waren met het bestemmingsplan en niet onder de kruimelgevallen vielen, was de route complexer. Men sprak dan vaak van een 'projectafwijkingsbesluit' – een term die in de huidige Omgevingswet is vervangen door de 'buitenplanse omgevingsplanactiviteit' (BOPA). Deze projectafwijkingsbesluiten vereisten een gedegen ruimtelijke onderbouwing en vaak een uitgebreide procedure, vergelijkbaar met wat nu voor een BOPA geldt. Dit kon bijvoorbeeld via artikel 2.12 lid 1 onder a sub 3 Wabo. Het was een systeem met veel losse eindjes, diverse procedures voor specifieke gevallen, die elk hun eigen juridische haken en ogen hadden.

De Omgevingswet is ingevoerd om deze complexiteit te verminderen, om wetgeving te bundelen en te vereenvoudigen. Het 'omgevingsplan' verving daarbij het 'bestemmingsplan' en veel andere verordeningen. Hoewel de terminologie en de structuur zijn veranderd, bleef het fundamentele principe intact: afwijken mag, mits het aantoonbaar bijdraagt aan een 'goede ruimtelijke ordening'. De huidige afwijkingsprocedure, met haar onderscheid tussen binnenplanse en buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, is direct voortgekomen uit de wens om deze historische veelheid aan regels en procedures te stroomlijnen in één, coherente aanpak.

• https://iplo.nl/regelgeving/regels-voor-activiteiten/omgevingsplanactiviteit/
• https://oostzaan.nl/bouwen-en-verbouwing/bestemmingsplan/afwijken-van-het-bestemmingsplan
• https://www.bkhf.nl/afwijken-van-het-bestemmingsplan/